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重塑改革的激勵機制

作者:國家發改委宏觀經濟研究院研究員 顧 嚴

 
  ● 重塑激勵機制,一方面,需要大力加強正向的激勵,給改革配套相應的財政投入、土地指標、人員編制,允許吸引市場和社會資源,有“真金白銀”的支持,改革才不會止步于空喊、陷落于空轉。另一方面,必須盡力減少負面的約束,全面清理制約改革深入推進的過時法規和政策,從源頭上容錯,給改革者松綁,讓敢負責、勇擔當的干部和群眾能夠拋開顧慮、放開手腳、積極作為、再創實績。
 
  經過四十年的探索實踐與開拓奮斗,中國的改革取得了舉世矚目的成就,讓國家實力、城鄉面貌、百姓生活都發生了翻天覆地的變化。但隨著改革進入“深水區”和攻堅期,難啃的“硬骨頭”成了“家常菜”,需要更大的勇氣、更高的智慧、更強的動力來深化改革,才能繼續乘風破浪、攻堅克難。在新一輪改革中,激勵機制的重塑顯得尤為重要。由于缺乏充分有效的激勵,反而存在越發明顯的約束,部分領域改革面臨停滯甚至是倒退的危險。
 
  在財政收支上存在負向的激勵,在土地和編制上又受到嚴格的約束,地方推動戶改的積極性打折扣
 
  黨的十八屆三中全會做出了“加快戶籍制度改革”的重要決定,黨的十八屆五中全會將“戶籍人口城鎮化率加快提高”列為全面建成小康社會新的目標要求,黨的十九大報告再次強調“加快農業轉移人口市民化”。戶籍制度和一系列相關改革,得到了前所未有的重視。然而,在中央積極推進戶改的同時,一些地方卻依然“惜戶如金”,對農民工及其家庭成員設置了不合理的落戶門檻;有的地方盡管已經大幅削減了對落戶的限制,卻發現農民工并不領情,落戶的意愿不升反降。中央積極而地方政府和轉移人口不積極,恰是激勵機制出現了問題。
 
  對地方政府來說,吸納轉移人口落戶,就意味著要付出更高的財政成本。根據已有的研究,每吸納1名農民工落戶,公共財政要付出少則數千元、多則數十萬元的成本。而這些成本,絕大部分屬于地方的事權和支出責任。我們的測算表明,落戶帶來的財政增量支出中,有97%都要由地方來承擔;而落戶創造新的財稅收入中,地方僅占67%的份額。也就是說,吸納落戶會造成地方政府的凈虧損,也就產生了比較明顯的負面激勵。
 
  由于戶籍上仍然附著了大量的公共服務和社會福利權益,給予更多人城市戶口,還意味著要提供更多的公共服務。這一方面需要新建更多的硬件設施,另一方面也需要擴大提供公共服務的人員隊伍。一般來說,凡是農民工大量進入的城市,土地指標都非常緊張。盡管這些城市可能“不差錢”,但往往缺乏充足的建設用地來蓋學校、醫院、養老院。即便“勒緊腰帶”擠出一點點用地指標,可還會受到人員編制的限制,不能相應地增加教師、醫生、護士、養老護理員。擔心出現“有錢建設,沒人服務”的窘境,因此也不敢放開落戶限制。
 
  在財政收支上存在負向的激勵,在土地和編制上又受到嚴格的約束,地方推動戶改的積極性顯然會打折扣。
 
  農民工進城落戶的意愿下降,一個重要的原因是擔心在農村的土地權益受損。我們在對進城農民工的訪談中發現,有不少人進城以后,老家的地就被村里收回、分配給別人了。雖然《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(國發〔2014〕25號)明確要求:“不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”,但一些村集體違背了國家政策,損害了進城農民工的權益,也造成了“進城就要失地”的擔憂,影響到落戶的意愿。
 
  對于村集體違反國家政策收地的行為,現階段還沒有很好的處理辦法,因為這一行為是有法律依據的。我國現行的《土地管理法》規定:農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的,由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。也就是說,收地是村集體的法定權利。《農村土地承包法》甚至還規定:承包期內承包方全家遷入設區的市,轉為非農業戶口的,應將承包的耕地和草地交回發包方。在這種情形下,收地不僅是法律賦予的權利,而且是法定義務,不收回反而違法。
 
  戶改僅是一例,類似的案例在現實中還有很多。眾多文件反復強調,要加大力度給民營企業輸血,解決民企融資難題。但給民企貸款并不額外增加績效考核的分數,反而有可能造成不良貸款率觸碰紅線,商業銀行的業務員們也就不敢貿然增加對民企的貸款。
 
  支持、鼓勵的政策難落實,約束、限制的措施易落地
 
  績效工資改革搞了好幾年,本意是強化按貢獻分配,鼓勵多勞多得,可由于工資總額管理沒有放松,反而更加嚴苛,結果框死了一個單位的工資上限,一部分人的工資增加就意味著另一部分人的工資減少,反而造成了集體消極怠工,甚至引發內斗,結果整體的績效不升反降。人口老齡化形勢嚴峻,養老服務業加快改革發展,國家給予養老機構用電、用水、用氣、用熱按居民生活類價格執行的優惠政策,但由于財政補貼沒有跟上,同時在考核上也沒有適當降低收費總額的績效目標,不少地方的供電供水供氣供熱企業拒不執行國家政策,而是按照工業或商業類的價格對養老機構高收費。
 
  激勵機制出了問題,改革進程中就頻現一種怪象:支持、鼓勵的政策難落實,約束、限制的措施易落地。就像物理學家所揭示的熱力學第二定律那樣:一杯涼水不會自發地變成熱水,一杯熱水卻會很容易自然地變涼。
 
  改革再出發,必須阻斷這種怪象的蔓延,重塑激勵機制。一方面,需要大力加強正向的激勵,給改革配套相應的財政投入、土地指標、人員編制,允許吸引市場和社會資源,有“真金白銀”的支持,改革才不會止步于空喊、陷落于空轉。另一方面,必須盡力減少負面的約束,全面清理制約改革深入推進的過時法規和政策,從源頭上容錯,給改革者松綁,讓敢負責、勇擔當的干部和群眾能夠拋開顧慮、放開手腳、積極作為、再創實績。
 
  《社會科學報》總第1651期3版   
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