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厘清城投債問題 防范債務風險

作者:北京大學經濟學院 許云霄/副教授 柯俊強/博士

 
  2018年城投債發行規模達到約2.4萬億,城投債不僅在基礎設施領域中扮演著重要角色,而且會繼續。盡管中央政府制定了清晰的地方債務規范管理體系,但是地方政府的實際執行卻一再偏離,導致了城投債存量的迅速增長。
 
城投債的前世今生
 
  地方強烈的推動經濟增長需求和對城投債的依賴,使得城投債規模在2012年急劇上升,發行額達到8000億。2013年8月至9月期間,國家審計署組織全國審計機關對政府性債務進行了審計,公報結果顯示地方政府性債務已高達18萬億元,客觀揭示了債務規模的迅速膨脹。2014年全國城投債券發行規模更是出現井噴式增長,發行規模達到約1.8萬億,發債數直逼2000支,創歷史新高。
 
  2015年開始,中國經濟下行壓力加大,穩增長的任務使得城投債的發行限制得到松綁,平臺轉型暫時擱置,發行總量在2016年達到峰值,將近2.5萬億。另一方面,新的《預算法》自2015年開始執行,它允許地方政府發行地方政府債券,法律的出臺使2015年地方政府債達到約4萬億元。在此之前地方政府債維持在2000億左右,遠低于同期城投債發行規模。
 
  2015年12月,財政部225號文提出通過3年左右的過渡期,由省級財政部門在限額內安排發行地方政府債券置換,并未對地方債務實行“一刀切”,這有利于保障在建項目融資和資金鏈不斷裂,處理好化解債務與穩增長的關系。債券的置換工作很大程度上加快了地方政府債的存量增加,地方債在2016年突破6萬億元,接下來的兩年置換期繼續維持在4萬億元以上的高發行量。
 
  2016年10月,在遵循43號文原則的基礎上,國務院辦公廳發布88號文應急處置預案對政府債務進行“新老劃斷”,將對存量債務進行清理甄別,分為存量政府債務,存量擔保債務和存量救助債務,其中只有存量政府債務可被置換。隨后在2016年11月制定印發152號文,作為88號文的配套文件,指導地方政府進行存量債務的具體操作說明。
 
  2016年始PPP(政府和社會資本合作)等隱性擔保、變相舉債的手段在城投債受到嚴厲限制后大規模出現。2017年5月財政部先后出臺50號文《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》和87號文《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》,重拳規范了地方PPP融資,嚴禁利用PPP、政府出資的各類投資基金變相舉債,基本上實現了對當前地方政府及其部門主要違法違規融資方式的政策全覆蓋。2018 年上半年,發改委、財政部又通過194 號文、23 號文重申了城投公司不得依托政府信用進行融資,同時對金融機構為地方政府及政府融資平臺提供融資加強了約束。
 
  伴隨著城投違約風險事件頻發,財政部整頓通報地方違規舉債行為,再加上地方政府加快進程置換債務,城投債發行量增長受到了抑制,2017年發行規模下降約20%至2萬億元。
 
城投債何去何從
 
  首先,我們必須肯定城投債在中國過去30年的快速發展中發揮了重要的作用。它在一定程度上將大量社會資金引入到市政基礎設施、公共服務的建設,緩解了地方政府的財政困境,加速推進了中國城鎮化的進程。不過城投債在過去10年中的迅猛發展和存量積累,也導致了中國當前面臨的債務風險隱患。根據Wind中有關城投債的存量數據,2019年至2021年是城投債兌付的高峰期,屆時城投平臺會面臨著一定的償債壓力,較大的債務周轉壓力或將促使城投債發行規模進一步擴大,陷入惡性循環,在經濟下行期間有可能爆發系統性風險。
 
  依靠債務投資拉動的經濟發展是不可持續的,地方政府需要慢慢淡化城投債的融資職能,協調城投公司有效退出或者轉型,使其實現市場化運營。另一方面,中央政府要承擔好財政組織者的角色,從財政改革角度推動對地方政府財權事權匹配的支持,為地方政府“開好前門”,同時將一部分基本公共服務領域的支出責任從地方政府轉移至中央政府。
 
  財政部在2017年12月《關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中,提出了對于融資平臺轉型的一些原則性指導意見。對于有收益的經營項目,與政府脫鉤,推向市場化,債務轉變為一般的企業債;對于有一定收益的公益性項目,鼓勵推廣PPP模式,地方政府給予一定的財政補貼、特許經營權,不再承擔債務;對于無收益的純公益性項目,由政府進行債權融資,融資平臺清算退出。
 
  盡管轉型路徑看似清晰,但困難很大,主要問題在于首先城投平臺過于依賴地方政府,一旦與政府脫鉤成為普通企業,面臨激烈的市場競爭,城投平臺將難以生存;其次欠發達地區的諸多項目缺乏穩定現金流,且財政實力較差,政府付費能力有限;再次PPP模式推廣面臨缺少合適項目和政府信用支持的問題;最后不同規模融資平臺公司轉型難點不同。大型融資平臺公司轉型重點在于引入社會資本改善公司治理結構、培育經營項目、進行資源整合 ;小型融資平臺公司旗下缺少經營項目,同時注入優質資產困難,轉型艱難。
 
  短期內,受違規融資清理等影響,平臺融資難度加劇,城投債難以大面積推向市場化,許多沒有必要存在的城投平臺將面臨關閉,其余平臺將夾在政府與市場化中間進行過渡轉型。鑒于經濟托底、后續再融資能力的下降,平臺轉型進度將會緩慢進行,無法一步到位。
 
  中長遠期來看,城投債的全面平穩退出有賴于地方政府財力的重塑、經濟體制的深化改革以切斷政企信用捆綁。現有的存在一定灰色成分(即隱含政府信用)的城投債會慢慢淡出歷史舞臺,逐步轉向市場信用支持的項目收益債和顯性政府信用支持的市政債。然而政府公共服務的屬性決定了市政建設的長期性和跨期負債需求,城投債在遙遠的未來可能只是換一種形式存在,具體形式會在中央政策、地方政府與市場的博弈中慢慢顯露出來。
 
展   望
 
  李克強總理在2019年政府工作報告中提出:要防范化解重大風險要強化底線思維,堅持結構性去杠桿,防范金融市場異常波動,穩妥處理地方政府債務風險,防控輸入性風險。并有效發揮地方政府債券作用。2019年擬安排地方政府專項債券2.15萬億元,比去年增加8000億元,為重點項目建設提供資金支持,也為更好防范化解地方政府債務風險創造條件。合理擴大專項債券使用范圍。繼續發行一定數量的地方政府置換債券,減輕地方利息負擔。鼓勵采取市場化方式,妥善解決融資平臺到期債務問題,不能搞“半拉子”工程。”總理的要求和期待能否實現需要很多因素,首先是盡量堵上相關政策文件本身存在漏洞;弱化地方政府仍對金融機構的隱性干預;規范的地方政府財權和事權匹配。其次各職能部委統一對城投融資的政策態度,權衡對地方政府有直接約束能力,協調交易商協會、交易所等職能機構,配合政策部門對城投融資有效運營和管理。
 
  《社會科學報》總第1651期2版   
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